CODIGO PROCESAL PENAL REQUIERE REFORZAR ALIANZA ESTRATEGICA ENTRE MINISTERIO PUBLICO Y POLICIA NACIONAL DEL PERU

Por: Enrique Hugo Muller Solón (*)

A pocos meses de la total entrada en vigencia del nuevo Código Procesal Penal en el Perú y siendo las Cortes Superiores de La Libertad y Huaura los centros pilotos donde por primera vez se llevará a la práctica la filosofía, los principios inspiradores y los procedimientos de la reforma procesal, nos conduce, de manera inevitable, a señalar algunas reflexiones que deberán tenerse en cuenta en su momento oportuno para la adecuación de las prácticas cotidianas tanto del Ministerio Público como de la Policía Nacional del Perú, principales operadores de la reforma, para una mejor comprensión de sus respectivos roles institucionales.

Por esta razón nos parece de mucha importancia hacer conocer a los lectores en primer lugar, algunos aspectos históricos importantes tanto de la gestión del Ministerio Público como de la Policía Nacional del Perú en el ámbito de la investigación del delito y de la administración de justicia que siempre los ha mantenido ligados y permanentemente coordinados. Como referencia a la base legal de la gestión del Ministerio Público, debemos indicar que el 2 de enero de 1930 se promulgó el nuevo Código de Procedimientos en Materia Criminal. En su artículo 2º se precisó con suma claridad su organización, constitución, competencias, prohibiciones, determinándose que el ejercicio de la acción penal era pública, siendo asumida por el Ministerio Fiscal; se encomendaba al Ministerio de Justicia el ejercicio del control sobre los integrantes del Ministerio Público o el Ministerio Fiscal como se le denominaba entonces. En ese entonces el proceso penal fue dividido en dos etapas, a saber: instrucción y juzgamiento, (como lo sigue siendo hasta ahora), la primera a cargo del juez instructor (hoy Juez Penal) y la segunda a cargo del Tribunal Correccional (hoy Sala Penal). La instrucción podía iniciarse de oficio por parte del Juez Instructor, por denuncia del Ministerio Fiscal o del agraviado. Es decir, el Ministerio Fiscal no tenía el monopolio en el ejercicio de la acción penal, teniendo participación en el desarrollo del procedimiento como parte y después dictaminando en el juicio oral y acusando. La Constitución de 1933 reguló que deberían haber Fiscales a nivel de Corte Suprema, de Cortes Superiores y Juzgados.

En 1936, durante la gestión del Presidente Óscar R. Benavides, se organizaron los Procuradores Generales de la República para la defensa de los intereses del Estado, por lo que esta función fue separada del Ministerio Público. Ello se formalizó con la Ley Nro. 17537 del 25 de marzo de 1969.

En ese contexto jurídico político, en 1940 entró en vigencia el Código de Procedimientos Penales, vigente en parte a la fecha. Se establecieron como etapas del proceso penal: la instrucción y el juzgamiento; los Fiscales en todos sus niveles formaban parte del Poder Judicial. En las Leyes Orgánicas del Poder Judicial, de 1912 y 1963, el Ministerio Público fue regulado como institución autónoma, pero formando parte del Poder Judicial, con el nombre de Ministerio Público o Ministerio Fiscal. Pero el 28 de julio de 1979 terminó esta primera etapa del desarrollo del Ministerio Público, ligada hasta entonces al Poder Judicial, para iniciar una segunda etapa con reconocimiento de su plena autonomía .

Efectivamente, la Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente de 1978, le da una regulación en la Ley Suprema, atribuyéndole personería propia, con independencia, autonomía, organización, composición, funciones, atribuciones, prohibiciones; conforme a sus artículos 250 y 251 del Capítulo XI. Después la institución fue desarrollada en su Ley Orgánica, mediante el Decreto Legislativo 052 del 19 de marzo de 1981, vigente, funcionando conforme a ella hasta la fecha, con las modificaciones propias de la Constitución Política de 1993 y suspensiones por las disposiciones legales que dispusieron su reorganización, desde el 18 de junio de 1996 hasta el 6 de noviembre del 2000, día en que se promulgó la Ley Nro. 27367, que desactivó la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público. La Constitución Política del Estado, vigente desde el 31 de diciembre de 1993, regula al Ministerio Público en sus artículos 158, 159 y 160; como el titular en el ejercicio público de la acción penal, habiéndose derogado los artículos pertinentes del Código de Procedimientos Penales de 1940. Por su parte, la Ley Orgánica del Ministerio Público establece en su Art. 9º que vigila e interviene en la investigación del delito desde la etapa policial, orientando a la Policía Nacional en cuanto a las pruebas que sea necesario actuar.

En todo este desarrollo del Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú siempre ha estado presente, de allí que el Art. 62º del Código de Procedimientos Penales, determina que la investigación policial que se hubiera llevado a cabo con intervención del Ministerio Público, constituye elemento probatorio que deberá ser apreciado en su oportunidad y con criterio de conciencia por Jueces y Tribunales. Policías y Fiscales siempre han sido los principales operadores del sistema de justicia penal en nuestro país. Sin embargo, entendiendo el dinamismo del derecho, hoy estamos a portas de iniciar un nuevo modelo procesal penal que a juicio de los entendidos, recoge las tendencias procesales más modernas y que parecen estar mas cerca de los que podría ser un modelo de justicia en su verdadera dimensión.

Esta nueva reforma procesal penal se viene produciendo en toda América Latina, y entre sus aspectos relevantes, le adjudica al Ministerio Público, en lo que sería su tercera etapa de vida institucional una importancia decisiva y lo potencia como el órgano encargado del ejercicio de la acción penal, con una incidencia relevante en la coordinación de las labores de investigación con la Policía Nacional del Perú, con la cual una vez más tendrá que seguir compartiendo responsabilidades.

De manera particular, nos interesa destacar en este artículo la importancia del fortalecimiento tanto de la institución policial como del Ministerio Público, en el contexto de la reforma penal, refiriéndonos básicamente a la necesidad de una estrecha coordinación institucional, necesaria para una mejor investigación y para facilitar la labor del ejercicio de las nuevas responsabilidades que asumirá el Ministerio Público en donde la superación del sistema inquisitivo y la adopción de los principios del modelo acusatorio, marcan el rumbo del nuevo proceso. Pese a ello, como bien sabemos, más que un sistema procesal, el inquisitivo forma parte de una cultura que hundió sus raíces en el estado colonial y que constituye la tradición jurídica dominante en nuestro país por lo que sin duda costará bastante desprenderse tanto a Policías como a Jueces y Fiscales, de ahí que tengamos que tomar muy en serio el esfuerzo por no pervertir el modelo y acercarlo cada vez más a sus declaradas finalidades.

De manera breve podemos destacar que, la filosofía de la reforma procesal adopta los principios de la separación clara y precisa de las funciones de investigar, acusar y resolver, rescatando al juez de la confusión en lo que estaba sumido con el modelo inquisitivo para colocarlo en el lugar que le corresponde, el de árbitro imparcial de la controversia. Por su parte, la investigación que llevará a cabo la Policía Nacional del Perú, de una manera científica y técnica, con la dirección jurídica del fiscal, tendrá como finalidad servir de sustento a la acusación, que abrirá el proceso y permitirá ubicar las fuentes de prueba, que deberán, necesariamente, ser producidas en el debate oral, público y contradictorio, ante un tribunal imparcial, que no ha tenido nada que ver con la investigación. La víctima tiene también un papel relevante, en tanto su participación es más amplia y el modelo se acerca más a la satisfacción de su interés (Justicia restaurativa) que a la aplicación irrestricta de la ley penal (Justicia retributiva).

Debemos tener claro, que en materia policial, normalmente se establece una división entre las funciones de seguridad ciudadana o preventivas, anteriores a la comisión del delito y las que se refieren a la investigación o represión del delito y se destinan a buscar pruebas que permitan deducir la responsabilidad, que será establecida en sede jurisdiccional, mediante la realización de un juicio penal. Desde el punto de la percepción ciudadana, sobre la magnitud de la delincuencia, a la Policía se le exige mucho más que una intervención preventiva o de averiguación de la verdad. La ciudadanía tiene su propia concepción de lo que es el delito, construida a partir de lo que le informan los medios de comunicación social y las otras vías informales de comunicación y sus indicadores de medición de la eficacia policial, distan mucho de lo que éstos significan para la institución policial. "Los indicadores de medición de la eficacia policial como el esclarecimiento policial, es decir, lo que a criterio de la Policía, a partir de la denuncia recibida se considera como un hecho donde se identificó al supuesto autor del hecho punible y las evidencias que lo vinculan, la percepción social no lo valora así, sino solamente cuando, se ha detenido físicamente al supuesto autor o se han recuperado los bienes robados o hurtados". Esta distorsión, sin duda tiene incidencia en la cotidiana labor de la Policía y ha contribuido a fortalecer una exigencia ciudadana del todo inconveniente y es el de exigir a la Policía que se detenga al sospechoso para investigar, porque, en alguna medida, esta acción satisface sus demandas de "seguridad ciudadana"; si la Policía no detiene al sospechoso, es apreciada como una policía corrupta. La investigación criminal tiene sin duda una gran importancia que constituirá todo un reto para el Ministerio Público que en adelante será quien conduzca desde su inicio la investigación del delito al tenor de lo que dispone el Art. 60º inciso 2, del nuevo CPP. En esta perspectiva, su estrategia deberá estar referida a la necesaria coordinación, directa y permanente con la PNP, en lo relativo a la investigación de delitos y el ejercicio de la acción penal. Sin duda que los principios que deberán regir esta relación, son el respeto mutuo y la constante disposición de eficaz cumplimiento del servicio público que les ha sido encomendado.

Debe resaltarse, en lo que concierne al objeto de nuestro enfoque, la importancia que adquiere la estrecha coordinación de la investigación entre el Ministerio Público y la Policía Nacional, en el tanto, el éxito de una acusación va a depender del sustento probatorio, es decir, de una labor policial realizada de manera eficiente, pero sobre todo, apegada a los más estrictos cánones del respeto a la legalidad y a los derechos humanos, que se convierten en el límite de cualquier intervención estatal. No olvidemos que la actividad probatoria se llevará a cabo en el debate oral y que todos los medios de convicción que se aporten, deben cumplir con los requisitos de legalidad previstos, sea que, deben haber sido obtenidos de manera lícita, según el procedimiento establecido, y, de igual forma, deben ser lícitamente incorporados al proceso. El esclarecimiento policial de un suceso puede haberse logrado en detrimento de las garantías procesales del supuesto autor, y no será ésta una forma de facilitar la labor de ejercicio de la acción penal. Debe tenerse presente que, no solo está prohibida la prueba ilícita, sino todo lo que de ella pueda derivarse. La responsabilidad de la Policía Nacional en las labores de investigación estará sujeta a la conducción del Fiscal (Art.65º, inc.3 del CPP), y como apreciamos, será determinante para un correcto ejercicio de la acción penal, tanto para formular una acusación como para solicitar o decidir la aplicación de alguna de las salidas alternas previstas, en ejercicio de principios de política criminal, previamente establecidos; será de suma utilidad entonces, una relación franca, cordial, ágil y permanente, entre fiscales y policías. Hay que tener presente que cuando la ley se refiere a que el fiscal conduce la investigación, entendemos que no determina que este magistrado, en forma caprichosa o antojadiza ordene autoritariamente al policía la actuación de tal o cual prueba, sin que exista relación alguna entre ésta y el caso materia de investigación. El fiscal no deberá considerarse insustituible e insuperable en este trabajo, por el contrario, le corresponderá intercambiar ideas con el policía, a efectos de que las pruebas actuadas sean suficientes, conducentes e idóneas para el debido esclarecimiento de los hechos, en una suerte de sociedad encaminada a prevenir, combatir y castigar la delincuencia, y, más adelante, con el juez que sentenciará la causa.

Pero por otro lado, no es posible cumplir o desarrollar, de manera eficaz, procesos que implican nuevos conceptos y una nueva doctrina, sin previamente fortalecer de manera integral las instituciones que son responsables de cumplirlos. No es que sean procesos excluyentes, pero sí de forma necesaria, complementarios y consecutivos. El problema de la reforma penal, no debemos entender solo como un problema de legislación y de nuevas responsabilidades a instituciones profesionales capaces de cumplirla, sino, básicamente, de influir en la cultura social existente ya que éste es el elemento clave. Por supuesto que no están excluidos de esa cultura los jueces, procuradores, académicos y abogados. Lo real es que nuestra sociedad percibe a su entender, condiciones de impunidad en la administración de justicia penal. Entonces, tenemos una aparente paradoja entre la tendencia a mejorar el actual sistema penal, con el deseo de las personas, por ejemplo, a detener a partir de la denuncia y en general, considerar la detención del presunto autor como condición inseparable del proceso investigativo desde el inicio de la investigación hasta la sentencia judicial, y percibir esa sensación de impunidad si es que estas condiciones no se presentan. Una reforma procesal que pase a respetar de manera efectiva el principio de presunción de inocencia, y que utilice la detención preliminar por 24 hrs. solo como una medida de excepción, podría profundizar aun más la percepción de impunidad, a menos que se influya en el mediano plazo en la cultura social, para una reconceptualización de estas costumbres y hábitos sociales e institucionales, pues de lo contrario, los avances del proceso de cambio podrían verse afectados por la reacción popular.

De allí que consideremos que hay por lo menos tres factores claves que es necesario analizar en la reforma penal que está en marcha en nuestro país: En primer lugar, la legislación o conjunto de normas jurídicas que cambian el modelo procesal penal, caracterizado por sus ya mencionados rasgos inquisitivos, largo, escrito, no garante de los derechos de víctimas y sospechosos, que confunde la función de investigar, acusar y juzgar, con un nuevo modelo procesal acusatorio, sumario, oral, garante de los derechos humanos de víctimas y sospechosos, que separa claramente las funciones de investigar, acusar y juzgar.

En segundo lugar, las instituciones encargadas de ejecutar y hacer cumplir el nuevo marco normativo, su solidez institucional, profesional, experiencia, capacidad organizativa y credibilidad. La ley no es como dice el Génesis: "...hágase la luz y la luz se hizo...". Su eficacia no está determinada por la ley misma, sino por la articulación adecuada entre legislación e institución encargada de cumplirla; en este caso Ministerio Público - Policía Nacional del Perú - Poder Judicial.

En tercer lugar, la cultura social existente, caracterizada durante siglos por sus rasgos inquisidores, con una extraña mezcla de percepciones entre impunidad y exceso en el uso de la fuerza, entre imparcialidad y tolerancia, entre corrupción y justicia. Por supuesto que no están al margen de este fenómeno, los medios de comunicación social y los centros educativos, que han sido factores de transmisión de esta cultura y percepción.

Pero sin duda, como ya hemos señalado, la relación Fiscal-Policía, se convierte en un binomio clave del éxito del nuevo proceso penal peruano. La coordinación armónica entre el fiscal que acusa y el Policía que estuvo investigando, determinar la oportunidad y forma de presentar una prueba, y demostrar finalmente la vinculación de ésta con los hechos y de los hechos con el sospechoso, solo será posible mediante el trabajo conjunto, preferiblemente desde el inicio de la investigación. Los largos, tediosos e innecesarios documentos que se encuentran en los expedientes de investigación criminal y se remiten al juez, ya no son serán necesarios. Las largas declaraciones o manifestaciones del investigado o de la víctima, que con la actual legislación, tienen que ser repetidas ante el juez, tampoco serán necesarias. La Policía deberá limitarse a identificar los presuntos testigos, víctimas y sospechosos, sus datos personales y ubicación y quizás, una muy breve reseña de lo que refieren sobre los hechos, lo que deberá ser incluido en un informe que se remitirá al fiscal que da inicio al Proceso de Investigación Preparatoria. En resumen, la reforma procesal penal implica, para la Policía Nacional del Perú, continuar cumpliendo todas las diligencias que se derivan de la función de investigación de los presuntos hechos delictivos, considerando las siguientes circunstancias principales: El Atestado Policial se simplifica para generar un informe de la investigación, que incluya un resumen sucinto de los hechos, las evidencias encontradas, su análisis y peritajes según corresponda, la identificación de los presuntos autores, víctimas y testigos. El Fiscal garantiza la legalidad de la investigación policial y recibe de la Policía el informe correspondiente para presentar la acusación ante el juez. Los policías encargados de la investigación y peritos deberán ser capaces de explicar y presentar en el proceso judicial, las evidencias y detalles conocidos en la investigación del hecho criminal, en coordinación con el fiscal del Ministerio Público. Proteger de manera más cuidadosa los derechos y garantías de los detenidos, víctimas y demás personas vinculadas en la investigación de un hecho criminal, desarrollando las acciones de investigación criminal en los términos y procedimientos previstos en la ley, será otro de los elementos que caracteriza el nuevo modelo procesal.

Estamos en las puertas de un nuevo desafío, cuyo norte debe ser el fortalecimiento de la seguridad ciudadana y jurídica de todos los peruanos, que no es más que mejorar nuestra calidad de vida. El mejor de los éxitos para nuestros Fiscales y Policías en sus nuevos roles institucionales.

(*) Abogado, actualmente se desempeña como Defensor del Policìa en la ciudad de Lima.

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