SECTOR EDUCACIÓN HA PERDIDO LA BATALLA POR MÁS RECURSOS

Es evidente que el sector educación ha perdido la batalla por más recursos. Ha venido perdiendo en dos frentes. Por un lado, los políticos tienen poco o ningún incentivo para buscar victorias de largo plazo en educación. Para ellos, lo más importante es aquello que rinda frutos en el corto plazo y ese no es el caso de las metas de la educación.

El otro frente es el de los técnicos del MEF. Si bien estos últimos pueden estar convencidos de que la mejor inversión económica de largo plazo es la que se hace en educación, cuestionan la capacidad del sector educación para identificar qué y cómo se puede hacer un uso eficiente de los escasos recursos y que además sean eficaces en el logro de las metas educativas si llegan a ser definidas.

Asi lo señala el documento "La Educación Básica y las Elecciones del 2006: propuestas de política educativa para el debate", del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) como parte del proyecto "Elecciones Perú 2006: Fortaleciendo el debate nacional". El estudio fue realizado por Martín Benavides (GRADE) y José Rodríguez (PUCP), con el objetivo de identificar un conjunto de propuestas de política para la educación básica a fin de brindar elementos y contribuir con el debate electoral en vistas a las elecciones del 2006.

De otro lado, agrega el documento, el sector educación, a diferencia de otros sectores "más importantes" como el de economía, no tiene cuadros técnicos sino más bien normalmente ha sido utilizado como mecanismo de captación política. Debido a ello, además de ser más inestables, no son buenos interlocutores de las necesidades del sector ante otros. Parte de la crítica al sector por parte del MEF y otros analistas económicos es que no saben utilizar el dinero, anota.

"Sea como fuera, las presiones por el cambio no han sido tan importantes como para convencer de la necesidad de por ejemplo aumentar el porcentaje (de presupuesto) que le corresponde a educación en relación al PBI. Para lograr ello, no sólo es necesario que el sector defina claramente sus objetivos, establezca con precisión las acciones concretas y mejore sus equipos técnicos. Es tan importante como ello integrar las reformas educativas dentro de una reforma general del Estado. Esto supone eliminar las divergencias entre sectores. Y eso pasa por reconocer que si bien una mayor inversión en educación no es la llave mágica para la mejora del sector, no es posible mejorar con los escasos recursos con los que se cuenta. Quizás hacer de la reforma educativa una estrategia de corto plazo ayudaría", concluye.

REFORMA

Al esbozar el escenario sobre el que las políticas educativas (reforma) se aplicarán en la próxima administración, el estudio considera que hay 5 elementos principales que definen en buena medida este escenario: (i) las consecuencias de los cambios demográficos, (ii) los techos financieros del sector público, (iii) el Ministerio de Educación, (iv) el SUTEP, y (v) la descentralización.

En lo que respecta al Ministerio de Educación (MED), considera que su rol, como instancia que define en mayor medida el marco institucional bajo el cual funciona el sistema educativo, resulta siendo un actor fundamental. Sin embargo, encuentra que el marco político-institucional de este sector tiene algunos problemas importantes, aparte del señalado al inicio de esta nota, como la división e inestabilidad interna del MED y la consecuente falta de claridad de objetivos; la disociación entre presupuesto y objetivos de política; la escasa y meramente formal coordinación inter-sectorial; además del "cerco político" del gremio sindical. Estos factores dificultan la reforma del sector.

Un reflejo del primer problema señalado, detalla el estudio, es el retraso en la ejecución de los proyectos, básicamente relacionado a una incapacidad de poder definir los objetivos de los mismos, y también a problemas de gestión. Esa falta de claridad lleva también a problemas de ejecución y gestión de proyectos . Debido a ello, el Ministerio no tiene forma de responder a las críticas (del MEF especialmente) sobre la ineficiencia en la definición y uso del presupuesto.

"Para emprender una reforma se necesita entonces como condición un ministerio estable no sólo a nivel del ministro o vice-ministros sino de las direcciones nacionales. De otro lado, la reforma debe empezar por contar con equipos al interior con objetivos comunes claramente definidos desde el inicio", recomienda. En lo que se refiere a la escasa coordinación entre sectores, señala que ello produce que no exista consenso en el tratamiento de temas que son comunes. Un ejemplo de ello es el problema de la primera infancia, donde a pesar de existir programas sectoriales comunes, no existen indicadores de logro ni objetivos de política comunes entre sectores. Ilustra, a modo de ejemplo.

El problema puede estar relacionado además con la existencia de planes inter-sectoriales sin respaldo sectorial. Es decir, si bien formalmente representantes de los sectores han estado participando de iniciativas inter-sectoriales, dicho planes no son asumidos como parte de los proyectos que se elaboran al interior de cada sector. Ello produce solo una aparente (formal) coordinación inter-sectorial a nivel del diseño de los planes, pero no de su ejecución y respaldo por parte de los sectores, agrega.

En cuanto al presupuesto, refiere que si se hace un análisis de la coyuntura educativa de los últimos meses, es evidente que la política educativa del Ministerio ha estado muy supeditada al tema del conflicto con los docentes. Si bien esto tiene que ver en buena parte con la propia dinámica del gremio, no se puede dejar de señalar el hecho que el Ministerio de Educación desde el inicio centró su política en el aumento salarial, sin discutir previamente temas presupuestales, o más importante aún, sin una política general vinculada a los recursos humanos. Es decir, alguna forma a través de la cual se puede vincular desde el inicio la discusión salarial a la del mejoramiento de la calidad del trabajo docente, afirma.

Esto ha producido que en el debate público entre el gremio y el ministerio el tema salarial haya quedado desligado de cualquier elemento vinculado a los desempeños. La reciente propuesta de carrera pública magisterial es una oportunidad de vincular ambos temas (salarios y desempeños) pero esta gestión no encuentra forma de ubicarla en un plano distinto al que está actualmente, señala.

EL SUTEP

En lo que se refiere al SUTEP, el estudio señala que los temas sobre los cuales el gremio de docentes se ha pronunciado durante el año que pasó fueron el presupuesto como requisito para la mejora salarial, el colegio de profesores y la ley de carrera pública magisterial.

"En todos ellos, la preocupación central del gremio ha sido la defensa de sus intereses gremiales. Esto es evidente, en el discurso de los dirigentes gremiales . Si bien en sus opiniones sobre el presupuesto se habla de la defensa de la educación pública y la dotación de mayores recursos hacia ella, es claro que ello es una estrategia principalmente orientada a defender su trabajo y mejorar sus niveles salariales. No hay en ninguno de los pronunciamientos públicos otra información relacionada con problemas de enseñanza-aprendizaje ni estrategias para resolverlo", agrega.

Lo mismo se puede señalar sobre sus posiciones en torno a la implementación del colegio de profesores. Es evidente que para el gremio esa iniciativa está orientada a dividir a los docentes, tal como distintas opiniones de su secretaría general lo muestran. Finalmente, respecto a la propuesta de nueva carrera pública magisterial esta es vista como una amenaza a sus derechos laborales, anota.

Para los autores, es poco probable que el SUTEP apoye iniciativas importantes de reforma del sector sobretodo si ellas suponen modificaciones relacionadas con las políticas de recursos humanos. Una forma de entender eso es desde el análisis de costos-beneficios. Las reformas educativas orientadas a las calidad tienen costos concentrados (modifican las prácticas de docentes por ejemplo) y beneficios dispersos. Mientras que las reformas orientadas al acceso tienen beneficios concentrados y costos dispersos.

Los docentes son uno de los sectores que perdería sus privilegios con reformas orientadas a la calidad, en la medida que se introducirían criterios meritocráticos, por ejemplo. Una manera de contrarrestar esa oposición es introduciendo elementos de acceso, en la medida que estos son más fáciles de implementar. Por ejemplo, hacer capacitaciones masivas, simultáneamente a la implementación de reformas orientadas a la calidad. La idea es quebrar la percepción de los docentes que los costos de la reformas están concentrados en ellos . Esto además sería distinto a las discusiones aisladas de sueldos y presupuestos que se han tenido durante este régimen.

RECOMENDACIÓN

Para emprender una reforma del sector educación se requiere superar los problemas antes señalados. En el presente documento se propone seleccionar un equipo de especialistas con ideas comunes claras sobre lo que se debe hacer en educación, evitando generar brechas entre los "técnicos" y "políticos". A ese equipo protegerlo políticamente y ofrecerle estabilidad.

Asimismo, discutir temas de presupuesto, asociados a las metas que se planteen. Es decir, evitar la discusión presupuestal en el aire, de manera tal de contrarrestar la crítica de la falta de objetivos procedente del MEF y algunos economistas. Al mismo tiempo, poner el tema educativo no como una opción de largo plazo en el conjunto de reformas, sino de corto plazo. Mejorar el capital humano depende de lo que se haga en el corto plazo.

Otra medida propuesta es enfrentar el tema docente (SUTEP) combinando políticas de acceso y calidad. Romper el "cerco político" supone entrar a una fase nueva de negociación con el gremio. Políticas de acceso como capacitaciones de "costos dispersos" deberían ir de la mano de políticas de calidad de "costos concentrados", tales como reforma de la carrera pública, incentivos vinculados al buen desempeño.

De otro lado, el documento señala que se requiere desarrollar planes intersectoriales con otros ministerios en aquellas áreas de alta sensibilidad para diversos sectores: primera infancia, educación de adultos, formación profesional. Dichos planes deben estar debidamente articulados con los planes del sector, de manera tal de hacer más viable su implementación. La articulación territorial, es una buena forma de vincular estrategias sectoriales ante un determinado problema en un determinado territorio, añade.

También plantea generar un espacio mucho más activo al Consejo nacional de Educación (CNE). Por ejemplo dándole responsabilidad vigilancia y articulación de los distintos planes de largo plazo existentes. Para ello, será importante definir bien los roles de las personas que lo conforman, evitando la duplicidad y potenciales conflictos de interés (miembros del CNE y del Ministerio). Finalmente, propone desarrollar una red institucional permanente para las políticas que necesiten el apoyo de instituciones de la sociedad civil. Es decir, evitar crear instituciones fantasmas y más bien darle continuidad a aquellas instituciones que muestren eficiencia y transparencia con el manejo de recursos.

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